TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1021/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre contribuciones parafiscales de la protección social
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1021 de 2025
Referencia: expediente CJU-6456
Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado 047 Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado ponente:
Héctor Alfonso Carvajal Londoño.
Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Universidad Católica de Manizales (UCM), mediante apoderado, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), solicitando que se declare la nulidad y se restablezcan los derechos conculcados con ocasión de la expedición de la liquidación oficial No. RDO2016- 00489 del 17 de junio de 2016, confirmada por la resolución No. RDC2017- 00144 del 18 de mayo de 2017[1].
2. El apoderado expuso en los hechos de la demanda que, el 25 de septiembre de 2015, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP profirió Requerimiento para declarar y/o corregir No. 933, notificado el 27 de octubre de ese mismo año, en el cual propuso a la UCM modificar las planillas de los pagos al Sistema de Seguridad Social y Aportes Parafiscales para el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2013 al 31 de diciembre del 2013, aumentando su liquidación en $27.262.600[2]. Dicho requerimiento fue contestado por la UCM el 18 de enero de 2016, respuesta en la que expresó las explicaciones que consideraba pertinentes y aportó las pruebas que pretendía hacer valer dentro de la actuación administrativa[3].
3. Posteriormente, el 17 de junio de 2016, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP profirió la liquidación oficial No. RDO-2016-00489, en la cual rechazó los argumentos expuestos por la UCM y reliquidó los aportes por un valor total de $27.262.600, discriminados de la siguiente manera: (i) por inexactitud la suma de $17.379.200, y (ii) por mora en el pago de aportes la suma de $9.883.400, con su correspondiente sanción[4].
4. El 16 de agosto de 2016, la UCM presentó recurso de reconsideración en contra de la liquidación oficial No. RDO-2016-00489 del 16 de junio de 2016; dicho recurso fue resuelto por la UGPP mediante la resolución No. RDC-2017-00144 del 18 de mayo de 2017, en la que se confirmó la totalidad de acto recurrido[5].
5. El medio de control le correspondió por reparto al Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales. Mediante auto del 24 de noviembre de 2023, el Juzgado declaró su falta de jurisdicción para tramitar el asunto y ordenó remitir el expediente a la oficina de apoyo de ese circuito judicial para que fuera repartido entre los Juzgados Laborales de Manizales[6]. El despacho señaló en las consideraciones de la providencia que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 104 numeral 4 y 105 numeral 5 del CPACA, no son de competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa los asuntos en los que se debatan deudas por conceptos de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y/o Pensiones realizados por particulares, así sea administrado por entidades del orden público[7].
6. Igualmente, el Juzgado expuso que en un caso similar en que se pretendía la nulidad de un acto administrativo expedido por Colpensiones, la Corte Constitucional determinó en el Auto 1335 de 2022 que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social era la competente para conocer de la demanda, dado que el demandante era una empresa de naturaleza privada y se debatía sobre los aportes que presuntamente se adeudaban a trabajadores particulares[8].
7. Las partes demandante[9] y demandada[10] presentaron recurso de reposición y el operador judicial, por medio de auto del 11 de enero de 2024[11], los rechazó argumentando que de conformidad con el artículo 139 del Código General del Proceso, las decisiones relacionadas con la falta de competencia no admiten recurso.
8. El expediente fue asignado por reparto al Juzgado 004 Laboral del Circuito de Manizales. Sin embargo, dicha autoridad en auto del 14 de marzo de 2024 declaró su falta de competencia por factor territorial[12]. El despacho judicial manifestó que como se presentó el recurso de reconsideración de manera personal, la reclamación se agotó en la ciudad de Bogotá D.C., que también es el lugar del domicilio de la entidad demandada; por lo que consideró que, en virtud del artículo 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el proceso debe ser conocido por los Jueces Laborales del Circuito de Bogotá. Como consecuencia de lo anterior, ordenó remitir el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial de Bogotá, D. C., para que se efectúe el reparto ante los Jueces Laborales del Circuito de esa ciudad.
9. Repartido nuevamente el expediente, el asunto le correspondió al Juzgado 047 Laboral del Circuito de Bogotá. Esta autoridad judicial, a través de providencia del 13 de marzo de 2025[13], argumentó que no tiene competencia para tramitar el asunto, dado que lo pretendido por la institución demandante es que se analice la legalidad de unos actos administrativos expedidos por la UGPP y según el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las controversias originadas en los actos administrativos emanados de las entidades públicas, como la UGPP. Por lo tanto, declaró la falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia por jurisdicción y ordenó remitir el proceso a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto suscitado[14].
10. El expediente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 10 de abril de 2025 y enviado al despacho el día 11 de abril de 2025. En esta sesión de Sala Plena, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger. No obstante, puesto que la fecha en la que se adopta la decisión es posterior a la fecha de finalización del periodo de la Magistrada Pardo Schlesinger, el ponente de la presente decisión es el magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño, elegido por el Senado de la República.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
11. La Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[15].
2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
12. Los conflictos de jurisdicciones se presentan, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[16].
13. Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, la Corte ha determinado que deben existir estos tres presupuestos:
(i) el presupuesto subjetivo, que exige que el conflicto sea alegado por dos autoridades que realicen labores de administración de justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones[17].
(ii) el presupuesto objetivo, el cual consiste en verificar que existe una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda comprobarse que efectivamente está en curso un proceso, un incidente o que se está adelantando cualquier otro trámite jurisdiccional. Por lo tanto, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional[18].
(iii) el presupuesto normativo, que versa sobre la necesidad de que las autoridades judiciales en colisión hayan argumentado de manera expresa las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto[19].
14. En el caso bajo estudio, la Corte confirma que se cumplen los presupuestos mencionados para que exista un conflicto de jurisdicción. En primer lugar, el caso cumple con el presupuesto subjetivo, ya que el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones, los cuales son el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado 047 Laboral del Circuito de Bogotá.
15. En segundo lugar, se evidencia que se satisface el presupuesto objetivo, dado que el conflicto versa sobre el conocimiento de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante el cual la parte demandante pide que se declare la nulidad de un acto administrativo.
16. En tercer lugar, se cumple con el presupuesto normativo porque ambas autoridades judiciales expusieron los fundamentos legales por los que negaron tener competencia para conocer del asunto: por un lado, el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales manifestó expresamente los motivos jurídicos por los que consideraba que no era la autoridad competente para conocer el caso (cfr. antecedentes 5 y 6); y a su vez, el Juzgado 047 Laboral del Circuito de Bogotá indicó los argumentos por las que consideraba que la competencia para conocer del caso le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (cfr. antecedente 9).
17. En consecuencia, la Sala dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones entre las autoridades judiciales mencionadas, para determinar cuál de ellas es competente para conocer y decidir sobre el caso en cuestión.
3. Competencia para conocer las controversias respecto de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP en cumplimiento de las funciones relativas a la liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. Reiteración del Auto 130 de 2022
18. En el Auto 130 de 2022, la Corte Constitucional determinó que la competencia para estudiar las acciones que se presenten contra actuaciones de la UGPP relacionadas con el pago de contribuciones parafiscales de la protección social le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dado que así lo dispone el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016. Dicha norma establece que las controversias que se susciten respecto de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP en relación con las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, continuarán tramitándose ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
19. Igualmente, la Sala expuso que si bien los jueces laborales tenían la competencia para conocer sobre las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social, las acciones que se promuevan contra las actuaciones adelantadas por la UGPP que estén relacionadas con el pago de contribuciones parafiscales de la protección social se entienden excluidas de esa competencia por mandato expreso del artículo 313 de la Ley 1819 de 2016, puesto que esa norma fijó la competencia de forma exclusiva en los jueces de lo contencioso administrativo.
20. Por lo tanto, la Corporación estableció en dicho auto la siguiente regla de decisión: La jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer las controversias que se presenten contra las actuaciones de la UGPP que sean proferidas en cumplimiento de las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, en virtud de lo dispuesto en el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016.
4. Análisis del caso concreto
21. La Sala Plena, con fundamento en las consideraciones expuestas, procede a resolver el conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado 047 Laboral del Circuito de Bogotá.
22. Para el estudio del caso, debe resaltarse que la Universidad Católica de Manizales presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos liquidación oficial No. RDO-2016-00489 del 17 de junio de 2016 y la resolución No. RDC-2017- 00144 del 18 de mayo de 2017 proferidos por la UGPP, los cuales versan sobre una liquidación oficial realizada por mora en los periodos de enero, julio, agosto, octubre, noviembre y diciembre de 2013 e inexactitud en las autoliquidaciones y pago de los aportes al Sistema de la Protección Social a los Subsistemas de Salud, Pensión, Riesgos Laborales, SENA, Subsidio Familiar e ICBF en el periodo comprendido entre enero a diciembre de 2013 y la imposición de sanciones por inexactitud en ese mismo periodo.
23. Dado el asunto sobre el que tratan los actos demandados, la Sala Plena considera que la presente controversia versa sobre actos administrativos expedidos por la UGPP en cumplimiento de sus funciones de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, según las facultades previstas en los artículos 178 y 179 de la Ley 1607 de 2012. Esto porque las resoluciones demandadas se refieren a la liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales a los Subsistemas de Salud, Pensión, Riesgos Laborales, SENA, Subsidio Familiar e ICBF y la imposición de la sanción por inexactitud.
24. Teniendo en cuenta lo anterior y lo dispuesto en el Auto 130 de 2022, la Sala establece que la jurisdicción competente para conocer del caso bajo estudio es la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
25. De acuerdo con lo expuesto, la Corte Constitucional determina que la autoridad judicial competente para conocer del asunto de la referencia es el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales. En tal sentido, ordenará remitir el expediente a ese despacho para que proceda con lo de su competencia.
5. Regla de decisión
La jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer las controversias que se presenten contra las actuaciones de la UGPP que sean proferidas en cumplimiento de las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, en virtud de lo dispuesto en el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016[20].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado 047 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la Universidad Católica de Manizales.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-6456 al Juzgado 006 Administrativo del Circuito de Manizales para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado 047 Laboral del Circuito de Bogotá y a los demás interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 01DEMANDApdf, p.1-5.
[2] Expediente digital, archivo 01DEMANDApdf, p.4.
[3] Expediente digital, archivo 01DEMANDApdf, p.4.
[4] Expediente digital, archivo 01DEMANDApdf, p.5.
[5] Expediente digital, archivo 01DEMANDApdf, p.5.
[6] Expediente digital, archivo 04C01PrincipalPROCESOREMITIDOPORCOMPETENCIApdf, p.15072-15074.
[7] Expediente digital, archivo 04C01PrincipalPROCESOREMITIDOPORCOMPETENCIApdf, p.15072-15073.
[8] Expediente digital, archivo 04C01PrincipalPROCESOREMITIDOPORCOMPETENCIApdf, p.15073.
[9] Expediente digital, archivo 04C01PrincipalPROCESOREMITIDOPORCOMPETENCIApdf, p.15117-15125
[10] Expediente digital, archivo 04C01PrincipalPROCESOREMITIDOPORCOMPETENCIApdf, p.15085-15101.
[11] Expediente digital, archivo 04C01PrincipalPROCESOREMITIDOPORCOMPETENCIApdf, p.15160-15163.
[12] Expediente digital, archivo 10241AutoRechazaDemandaCompetenciapdf, p.1-3.
[13] Expediente digital, archivo 17AutoRechazaPorCompetenciapdf, p.1-4.
[14] Expediente digital, archivo 17AutoRechazaPorCompetenciapdf, p.1-4.
[15] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[16] Corte Constitucional, autos 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021, 345 de 2018, 492 de 2021.
[17] Corte Constitucional. Auto 647 de 2021.
[18] Corte Constitucional. Auto 951 de 2021.
[19] Corte Constitucional. Auto 492 de 2021.
[20] En el presente caso se reitera la regla de decisión dispuesta en el Auto 130 de 2022.